2002版可研大纲对运营模式选择没有做出要求，在项目实际操作中，只有少数项目在编写可研报告时会简单提到“由××单位负责后续的运营管理”，结合项目建设发展现状来看，这样的描述明显过于简单。因此2023版要求重视研究运营模式选择和创新，政府投资项目要评价市场化运营的可行性和利益相关方的可接受性，研究提出项目运营模式，确定自主运营管理还是委托第三方运营管理，并说明主要理由。委托第三方运营管理的，还应提出对第三方的运营管理能力的要求。

      自主运营管理：建设单位调动自身资源，自主开展资产运营管理。

      委托运营管理：指受托人接受委托人的委托，按照预先规定的合同，对委托对象进行经营管理。常见的委托运营管理模式有：政府与社会资本合作模式、“总承包+运营”模式等，其选择理由及运用管理能力要求包括但不限于以下内容：

      2002版可研大纲没有提及“绩效管理”内容，新大纲则要求政府投资项目运营需要制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入产出效率、直接效果、外部影响和可持续性等绩效管理要求，即提出“绩效管理方案”，对于大型、复杂及分期建设项目，还应按照子项目分别确定绩效目标和评价指标体系，并说明影响项目绩效目标实现的关键因素。我司结合项目经验，对绩效指标的设置提出以下思路：

      1.确定项目绩效目标。在项目立项阶段，应明确项目总体政策目标。在此基础上，根据有关中长期工作规划、项目实施方案等，特别是与项目立项直接相关的依据文件，分析重点工作任务、需要解决的主要问题和相关财政支出的政策意图，研究明确项目的总体绩效目标，即总任务、总产出、总效益等。

      2.分解细化指标。分析、归纳总体绩效目标，明确完成的工作任务，将其分解成多个子目标，细化任务清单。根据任务内容，分析投入资源、开展活动、质量标准、成本要求、产出内容、产生效果，设置绩效指标。

      3.设置指标值。绩效指标选定后，应参考相关历史数据、行业标准、计划标准等，科学设定指标值。指标值的设定要在考虑可实现性的基础上，尽量从严、从高设定，以充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用。避免选用难以确定具体指标值、标准不明确或缺乏约束力的指标。

      4.加强指标衔接。强化一级项目绩效目标的统领性，二级项目是一级项目支出的细化和具体化，反映一级项目部分任务和效果。加强一、二级项目之间绩效指标的有机衔接，确保任务相互匹配、指标逻辑对应、数据相互支撑。

      新大纲“项目投融资与财务方案”章节旨在明确项目产出方案、建设方案和运营方案的基础上，研究项目投资需求和融资方案，计算有关财务评价指标，评价项目盈利能力、偿债能力和财务持续能力，据以判断拟建项目的财务合理性，分析项目对不同主体的价值贡献，为项目投资决策、融资决策和财务管理提供依据。

      《大纲》中该章节分为“投资估算”“盈利能力分析”“融资方案”“债务清偿能力分析”“财务可持续性分析”五个小节，内容基于2002年《投资项目可行性研究指南（试用版）》（下称《指南》）的“投资估算”“融资方案”及“财务评价”章节内容进行编制及优化，具体对比如下：

      1. 权益型金融工具、专项债、公司信用类债券等融资方式

      对于权益性金融工具，国务院在《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）中提出：“对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”。其中权益性金融工具主要包括永续债券、可转换债券、权益型REITs等。

      （1）永续债是发行人在银行间债券市场注册发行的“无固定期限、内含发行人赎回权”的债券。永续债的每个付息日，发行人可以自行选择将当期利息及已经递延的所有利息，推迟至下一个付息日支付，且不受到任何递延支付利息次数的限制。在具体项目融资方案设计过程中若考虑使用永续债，需要按照《金融负债与权益工具的区分及相关会计处理规定》和《永续债相关会计处理的规定》中关于权益工具定义及区分标准的规定设置永续债，方可用作项目资本金。

      （2）可转换公司债券（下称“可转债”）是指公司依法发行、在一定期间内依据约定的条件可以转换成本公司股票的公司债券，属于《证券法》规定的具有股权性质的证券。国发〔1996〕35号文第五条规定，“对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目，以及经济效益好的竞争性投资项目，经国务院批准，可以试行通过发行可转换债券或组建股份制公司发行股票方式筹措资本金”。因此采用可转债融资对于项目收益水平、发行人的主体资质、资信要求相对较高，在选择融资方案时需要慎重考虑。

      （3）专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资的来源为2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）。目前适用于铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等13个领域。在可研阶段，考虑使用专项债作为项目资本金时还应考虑项目收益如何合法合规地偿还专项债本息。对于政府注入资本金项目，作为股东方，政府只能通过股权投资收益（分红）、股权转让，以及在符合特定条件的前提下减资退出等方式取得所有者权益。因此在项目融资方案具体分析时，需要确定政府方获取对应收益的形式，以便安排专项债本息的偿还。

      （4）公司信用类债券涵盖包括企业债券、公司债券和非金融企业债务融资工具，是我国多层次债券市场体系的重要组成部分。国发〔2019〕26号文规定“项目资本金是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的人还债务及利息”，表明公司信用类债券只能作为项目资本金以外资金的融资手段。信用类债券以发行企业的信用为背书，故存在信用风险，投资者对收益率的要求也相应较高。在可研编制阶段，需要对发债企业的资质及项目的收益水平进行合理评估。

      对于政府投资项目，无论是采用权益性金融工具、专项债还是发行公司信用债券进行融资，都要对融资期限及偿还顺序进行分析。权益性金融工具、专项债、公司信用债券的期限设置需要与项目期限匹配，发行久期较长（如15、20年）的债券，能降低期限错配带来的流动性风险，确保项目收益偿还市场化融资后，相应债券本息得到清偿。另外，对于将权益性金融工具、专项债作为项目资本金的项目，清偿顺序劣后于市场化融资资金，在项目财务测算中要优先将权益性金融工具、专项债还本付息资金计入经测算评估的经营性专项收入，测算后仍有剩余专项收入的，根据剩余专项收入能够覆盖市场化融资本息的范围，安排市场化融资额度。

      2. REITs

      《大纲》提出在可行性研究阶段对具有潜在上市条件的项目开展REITs盘活存量资产分析，以终为始，体现全生命周期的理念，倒逼有关各方在项目前期研究阶段重视投资管理合规性、运营收益稳定性等内容。

      REITs（Real Estate Investment Trusts），是指不动产投资信托，在证券交易所公开交易，通过证券化方式将具有持续、稳定收益的不动产资产或权益转化为流动性较强的上市证券的标准化金融产品。简单来说，REITs通过募集众多投资者的资金，用于投资不动产资产来获得收益。与股票和债券相比，REITs具有相对中等风险、中等收益的特征。在大力支持盘活存量资产的政策背景下，REITs模式被视为一种可以帮助企业盘活不动产、融资，同时也有助于促进资本市场发展的有效方式。

      REITs发行要求项目前期手续完备，且REITs作为权益性融资，投资人回报主要源于资产运营现金流。目前我国正在积极推进REITs的相关工作，出台了一系列支持政策。其中发改投资〔2023〕236号文及《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》合称为“REITs新规”，“REITs新规”拓展了REITs的可发行资产范围，商业地产首次被允许纳入REITs试点。目前已经发行的27只Reits主要集中在产业园区和高速公路领域，还此外包括公租房、仓储物流、电厂、市政设施、垃圾处理及发电等领域。

      《大纲》明确要求，对于政府资本金注入项目，编制财务计划现金流量表，计算各年净现金流量和累计盈余资金，判断拟建项目是否有足够的净现金流量维持正常运营。对于在项目经营期出现净现金流量不足的项目，研究提出现金流接续方案，分析政府财政补贴所需资金，评价项目财务可持续性。

      财务可持续性分析应根据现金流入与流出的差额大小，区分不同情形：

      （1）对于政府投资的非经营基础设施，需要开展资金平衡方案研究；

      （2）对于准经营基础设施，应通过经营活动净现金流差额估算运营期各年需要政府给予补贴的数额，分析财务生存能力，以及政府长期提供财政补贴的可行性；

      （3）对于营业收入补偿运营维护成本且有一定盈利能力的项目，采用市场化运作，其财务收益应能回收投资和补偿运营维护成本，并且有一定盈利能力。

      与《指南》相比，《大纲》新增了“为净现金流量不足的项目提出现金流接续方案、分析政府财政补贴所需资金并评价项目财务可持续性”等内容，可见《大纲》对于财务可持续性的关注，更加看重项目建成后是否能长期运营。因此，评价时应根据财务计划现金流量表，综合考察项目计算期内各年度的投资活动、融资活动和经营活动所产生的各项现金流入和流出，在必要时提出现金流接续方案保证项目正常运营。

      综上，在编制“项目投融资与财务方案”章节时，除了要关注项目投资估算的准确性、财务盈利能力、债务清偿能力和财务可持续性之外，还要突出对项目融资方案的研究，分析权益性融资和债务性融资的来源及结构、融资方式和融资成本等情况，评价项目的可融资性，同时关注项目获得绿色金融、绿色债券等金融支持的可能性。